In de zorgsector vinden veel fusies plaats en worden veel samenwerkingsverbanden aangegaan. De Autoriteit Consument & Markt (ACM) beoordeelt fusies en samenwerkingen op mogelijke concurrentiebeperkende effecten op grond van de Mededingingswet. ACM let daarbij vooral op de effecten voor de consument; de patiënten en verzekerden. Bijgaande leidraad biedt ziekenhuizen en andere zorgorganisaties houvast over wat ze van de ACM kunnen verwachten als ze willen samenwerken of fuseren. Stilgestaan wordt bij de rol van ACM, maar ook bij de rol van de andere partijen die bij dit proces betrokken zijn.
ACM stelt de consument centraal. Vandaar dat de oordelen van patiëntenverenigingen en zorgverzekeraars een belangrijke rol spelen. ACM kijkt behalve naar de eventuele concurrentiebeperkende effecten ook naar de voordelen die een fusie of samenwerking biedt voor consumenten. Daarbij is de ACM niet strenger bij samenwerkingen dan bij fusies. De ACM grijpt in als er negatieve effecten voor consumenten dreigen te ontstaan.
Veelgestelde vragen bij het beoordelen van fusies en samenwerkingen in de ziekenhuiszorg
1. Gaat ACM vanaf nu fusies en samenwerkingen anders beoordelen?
Het beoordelingskader van ACM is niet veranderd. ACM beoordeelt of een samenwerking of fusie leidt tot een beperking van de concurrentie als gevolg waarvan consumenten schade ondervinden. Het onderzoek ten behoeve van deze beoordeling is altijd afhankelijk van de geldende specifieke context van een samenwerking of fusie en vraagt dan ook om maatwerk. Het zorgstelsel is al enige tijd in transitie. Zo loont het voor zorgverzekeraars sinds 2012 meer dan voorheen het verschil te maken via zorginkoop bij ziekenhuizen. Dergelijke ontwikkelingen maken dat zorgverzekeraars sterker dan voorheen geprikkeld worden om de belangen van verzekerden in de ziekenhuissector goed te behartigen en zij over mogelijkheden beschikken om dat te doen. Bij ACM staat de consument centraal. Voor de beoordeling van samenwerking en fusies in de ziekenhuissector betekent dit dat het ACM gaat om de belangen van patiënten en verzekerden. ACM vindt het dan ook van belang om bij haar beoordeling naast de inbreng van patiënten waarde te hechten aan de inbreng van de zorgverzekeraar over een samenwerking of fusie tussen zorgaanbieders. Uiteindelijk zal ACM – net als altijd – eigenstandig tot een eindafweging komen van de voor- en nadelen van een samenwerking of fusie.
2. Kunnen ziekenhuizen nu iedere samenwerking bij ACM melden en krijgen ze dan vooraf akkoord?
Het uitgangspunt is en blijft dat de samenwerkende partijen zelf, eventueel met hulp van de advocatuur, een inschatting dienen te maken van de vraag of er schade ontstaat als gevolg van de betreffende samenwerking. Van belang hierbij is dat ACM niet tegen samenwerking is, maar bezwaren heeft tegen samenwerkingen die niet in het belang van patiënten en verzekerden zijn en hen kunnen schaden. De belangrijkste informatiebron om een inschatting van de gevolgen van een samenwerking te maken zijn patiënten en verzekerden (in de praktijk vertegenwoordigd door patiëntenverenigingen en zorgverzekeraars). Hoe positiever patiënten en verzekerden over de beoogde samenwerking zijn, en hoe beter beargumenteerd hun inbreng is, hoe kleiner de kans dat ACM uiteindelijk in zal grijpen. Er kunnen zich gevallen voordoen waarin de meeste stakeholders de meerwaarde van de samenwerking zien, maar een enkele stakeholder juist nadelen ziet. De samenwerkende ziekenhuizen kunnen in een dergelijk geval de situatie aan ACM voorleggen om duidelijkheid te krijgen over de vraag of de samenwerking wel of niet is toegestaan.
3. Als de zorgverzekeraars het goed vinden, vindt ACM het dan ook goed?
Het uiteindelijke oordeel of een samenwerking of fusie is toegestaan, is aan ACM. ACM geeft aan de informatie van zorgverzekeraars en patiëntenorganisaties bij haar oordeel een groot gewicht. ACM beschermt de belangen van consumenten. In de zorg gaat het dan om zowel de belangen van patiënten (gebruikers van zorg) als om de belangen van verzekerden (betalers van zorg). Een zorgverzekeraar zal de belangen van zijn verzekerden goed moeten behartigen om hen te behouden. Een ontevreden verzekerde zal immers naar een andere zorgverzekeraar over kunnen stappen. In dat licht zal een verzekeraar bij de beoordeling van de wenselijkheid van bijvoorbeeld een ziekenhuisfusie een goede inschatting moeten maken van de voor- en nadelen van die fusie voor zijn verzekerden op het gebied van de bereikbaarheid, de kwaliteit en de betaalbaarheid van zorg. Of en op welke gronden een zorgverzekeraar voor of tegen een fusie of samenwerking tussen ziekenhuizen is, is voor ACM dan ook relevante informatie. In het geval alle betrokken zorgverzekeraars en patiëntenorganisaties zich op goede gronden achter een fusie of samenwerking scharen ligt een negatief oordeel van ACM niet voor de hand.
4. Werkt de zorgverzekeringsmarkt wel goed?
Zorgverzekeraars lopen een reëel risico om hun verzekerden kwijt te raken wanneer zij de belangen van hun verzekerden niet goed behartigen. Een zorgverzekeraar die een te hoge premie vraagt of die onvoldoende kwaliteit levert wordt dan ook afgestraft omdat verzekerden overstappen naar een andere zorgverzekeraar. De NZa doet jaarlijks onderzoek naar de werking van de zorgverzekeringsmarkt en constateert dat de zorgverzekeringsmarkt goed werkt. De NZa constateert in 2013 dat verzekerden steeds gemakkelijker overstappen, dat zorgverzekeraars zich inspannen om de zorg betaalbaar te houden en dat zij hun verantwoordelijkheid nemen voor een goede informatievoorziening aan verzekerden. ACM blijft de ontwikkeling van de zorgverzekeringsmarkt met aandacht volgen en zal interveniëren als daartoe aanleiding is.
5. Is het volgens ACM noodzakelijk dat ziekenhuizen met elkaar fuseren, kunnen zij niet beter samenwerken?
ACM beoordeelt fusies en samenwerking aan de hand van dezelfde elementen. In beide gevallen gaat het om de vraag of de patiënten en verzekerden hier uiteindelijk meer voordelen dan nadelen van zullen ondervinden. Als er schade optreedt als gevolg van een specifieke samenwerking, zal ACM interveniëren of handhavend optreden. Daar waar ACM kan vaststellen dat de samenwerking of fusie er toe zal leiden patiënten en verzekerden uiteindelijk beter af zijn, zal ACM niet ingrijpen. Indien ziekenhuizen die streven naar bepaalde kwaliteits- of doelmatigheidsverbeteringen, dit kunnen bereiken zonder een volledige fusie, dan blijven op andere terreinen in beginsel keuzemogelijkheden voor patiënten en zorgverzekeraars behouden en is in potentie de schadelijkheid minder.
6. Geldt deze aanpak ook voor andere zorgsectoren?
ACM is bezig met een analyse in hoeverre de aanpak voor de ziekenhuissector ook in andere zorgsectoren toegepast kan worden. Dat hangt onder meer af van de overeenkomsten en verschillen van die sectoren ten opzichte van de ziekenhuissector. Een belangrijk verschil met de AWBZ en de Wmo is de inrichting van de inkoop van zorg. Voor de aanpak van ACM in de ziekenhuissector is het van belang dat de inkoper van de zorg beschikt over de juiste prikkels voor scherpe inkoop. Als de zorgverzekeraar niet scherp genoeg inkoopt, loopt hij het risico om verzekerden te verliezen aan andere zorgverzekeraars. Voor die delen van de zorg die ingekocht worden door gemeenten en zorgkantoren geldt een ander regime. Daar is immers sprake van slechts één inkoper per geografisch gebied, waardoor ontevreden klanten niet kunnen overstappen naar een andere inkoper. Daarnaast verschillen de mogelijkheden voor aanbieders om met elkaar te concurreren per verschillende deelsector. Door ACM wordt bekeken in hoeverre deze verschillen nopen tot een andere aanpak dan in de ziekenhuissector