Samenvatting besluit PostNL-Sandd

Conclusie

De Autoriteit Consument & Markt (hierna: ACM) besluit om geen vergunning te geven voor de overname van Sandd door PostNL. Door de voorgenomen overname ontstaat praktisch gezien een monopolist op het gebied van postbezorging. Dit leidt tot significante mededingingsproblemen. De prijzen voor zakelijke verzenders van post, zoals banken, ziekenhuizen en overheidsorganisaties, zullen naar verwachting 30 tot 40% stijgen. Ook de consument zal na de overname naar verwachting meer gaan betalen voor de verzending van post dan zonder de overname. De door PostNL en Sandd opgevoerde efficiëntievoordelen van de overname wegen hier niet tegen op. Het weigeren van de vergunning verhindert niet de uitvoering van de Universele Postdienst, het basispakket aan postdiensten voor onder andere consumenten waarvoor PostNL wettelijk verantwoordelijk is.

Vergunningsaanvraag

Op 4 april 2019 heeft de ACM een vergunningsaanvraag ontvangen van PostNL N.V. (hierna: PostNL) om SBM Beheer II B.V. (hierna: Sandd) over te nemen. De ACM heeft de effecten van de voorgenomen overname uitgebreid onderzocht. In dit besluit legt de ACM uit hoe zij op basis van een zorgvuldige afweging van de voor- en nadelen van de voorgenomen overname tot haar besluit is gekomen.

De overname leidt tot een monopolie op de postmarkt

Sandd is praktisch gezien de enige landelijke concurrent van PostNL op het gebied van postbezorging. Concurrentiedruk op de posttarieven van PostNL kwam daardoor de afgelopen jaren voornamelijk van Sandd. Onderzoek van de ACM wijst uit dat digitalisering weliswaar leidt tot een daling in postvolume, maar dat die digitalisering een beperkt disciplinerend effect heeft op de posttarieven. Die tarieven worden vooral beïnvloed door andere factoren, waaronder de concurrentiedruk van Sandd die wegvalt door de voorgenomen overname.

Zonder overname blijft er concurrentiedruk van Sandd op PostNL

De ACM stelt vast dat de volumes op de verschillende postmarkten de komende jaren afnemen, maar dat de jaarlijkse krimp naar verwachting geleidelijk afvlakt. De vraag naar post blijft ook dan nog steeds omvangrijk. Gelet daarop is de verwachting van de ACM dat PostNL zijn postactiviteiten op korte en lange termijn winstgevend kan blijven uitvoeren. Verder is gebleken dat als de overname door PostNL niet doorgaat, Sandd actief wil blijven als postbedrijf met ten minste een landelijk dekkend bezorgnetwerk voor niet-tijdkritische post (post die niet binnen 24 uur bezorgd hoeft te worden). Sandd blijft dus zonder overname concurrentiedruk uitoefenen op PostNL.

De overname leidt tot prijsstijgingen

De ACM heeft onderzocht dat zonder de concurrentiedruk van Sandd de prijzen van PostNL voor zakelijke post van bijvoorbeeld banken, ziekenhuizen en overheidsorganisaties naar de verwachting van de ACM zullen stijgen met 30 tot 40%. Zakelijke post betreft meer dan 90% van het totale postvolume in Nederland. Ook de prijzen voor consumentenpost zullen na de overname naar verwachting meer stijgen dan zonder de overname.

Efficiëntievoordelen van de overname wegen niet op tegen de negatieve effecten

De ACM onderkent dat de overname tot efficiëntievoordelen leidt, omdat na de overname alle post via één netwerk kan worden bezorgd. De voordelen van de overname zijn echter niet voldoende om de gevolgen van het wegvallen van de concurrentie tussen PostNL en Sandd te compenseren.

Effecten van de overname mogelijk breder dan post

Door de voorgenomen overname van Sandd valt een postbezorgnetwerk weg waarmee naast post ook andere bezorgdiensten kunnen worden verricht, zoals brievenbuspakjes met track & trace en huis-aan-huis folders. Met het wegvallen van het postbezorgnetwerk van Sandd valt er ook concurrentiedruk weg van deze bezorgdiensten op PostNL. Dit kan een negatief effect hebben op de mededinging op aanpalende markten zoals pakketten. De ACM laat in het midden of deze effecten zich daadwerkelijk gaan voordoen, gelet op de al geconstateerde significante mededingingsproblemen op de postmarkten.

De overname is niet noodzakelijk om de UPD in stand te houden

De Mededingingswet schrijft voor dat de ACM een vergunning voor een overname niet mag weigeren indien die weigering de vervulling van een dienst van algemeen economisch belang verhindert. De ACM constateert dat de Universele Postdienst (hierna: UPD) een dienst van algemeen economisch belang is. De ACM concludeert dat een weigering van de vergunning de uitvoering van de UPD door PostNL niet verhindert, omdat PostNL deze taak de komende jaren onder economisch aanvaardbare omstandigheden kan blijven uitvoeren.

Uitgebreid kwantitatief en kwalitatief onderzoek

Voor de beoordeling van de overname heeft de ACM uitvoerig kwantitatief en kwalitatief onderzoek verricht. Naast de informatie die PostNL en Sandd bij de melding en de vergunningsaanvraag hebben aangeleverd, heeft de ACM beide bedrijven om aanvullende informatie gevraagd, waaronder interne strategische documenten van PostNL en Sandd.

De ACM heeft marktonderzoek verricht door middel van interviews met concurrenten en afnemers. Er is een enquête uitgezet onder alle zakelijke klanten van PostNL en Sandd. De ACM heeft diverse schriftelijke zienswijzen ontvangen van belanghebbende partijen. Ook heeft zij met deze partijen gesprekken gevoerd. De ACM heeft aanvullende informatie gevraagd van aanbieders van pakketvervoer en ongeadresseerd drukwerk. Op verzoek van de ACM heeft economisch onderzoeksbureau Frontier Economics een analyse gemaakt van de ontwikkeling van de UPD met en zonder de overname tot en met 2024.

De ACM heeft haar eigen analyses extern laten reviewen door onafhankelijke economische adviseurs. De reviews zijn uitgevoerd op de marktafbakening van de ACM, de prijseffecten van de overname in de fusiesimulatie en de beoordeling door de ACM van de door partijen geclaimde efficiëntievoordelen van de overname. Alle reviewers onderschrijven de betreffende analyses van de ACM.