Kruimelpad

Visie & opinie

Spreektekst Henk Don technische briefing Spoorordening Tweede Kamer

22-02-2018

Vandaag heeft Henk Don op verzoek van de Tweede Kamer in een technische briefing over Spoorordening uitleg gegeven over de rol van de ACM op de spoormarkt, de relevante ontwikkelingen die de ACM signaleert en de aandachtspunten die de ACM ziet bij de implementatie van de ambities voor de spoormarkt in het regeerakkoord.

Geachte leden van de Tweede Kamer,

Allereerst wil ik u hartelijk danken voor de uitnodiging voor deze Technische Briefing. Ik informeer u graag over de rol van de ACM op de spoormarkt, de relevante ontwikkelingen die de ACM signaleert en de aandachtspunten die de ACM ziet bij de implementatie van de ambities voor de spoormarkt in het regeerakkoord. Ook beantwoord ik graag uw vragen. Laat ik beginnen met onze rol op de spoormarkt en de Europese context waarin wij als toezichthouder opereren.

Rol van de ACM op de spoormarkt

In Nederland hebben we gekozen voor een concessiestelsel voor personenvervoer per spoor. Hiermee verkrijgen vervoerders een exclusief recht voor het aanbieden van openbaar vervoer op bepaalde spoortrajecten. Aan de NS is de concessie voor het hoofdrailnet en de HSL-Zuid onderhands gegund tot 1 januari 2025. De concessies voor de decentrale lijnen zijn aanbesteed. Dit gebeurt vaak in samenhang met andere vormen van regionaal openbaar vervoer. Daarnaast kunnen aanbieders van internationaal personenvervoer zonder concessie toegang krijgen tot het spoor. Dit mag echter niet leiden tot een te hoge inkomstenderving voor de betrokken concessiehouder. De ACM beoordeelt dit op verzoek van een concessiehouder.

De markt voor goederenvervoer in NL is sinds 1998 volledig opengesteld. Dit betekent dat ondernemingen die beschikken over de vereiste vergunning gebruik mogen maken van het Nederlandse spoor om goederen te vervoeren. Er is daarmee sprake van concurrentie tussen goederenvervoerders onderling en tussen goederenvervoerders en personenvervoerders waar het gaat om de capaciteit op het spoor en voorzieningen. Goederenvervoerders maken namelijk vaak gebruik van dezelfde spoortrajecten als personenvervoerders. Dit betekent dat de beschikbare capaciteit op deze trajecten in onafhankelijkheid moet worden verdeeld door ProRail als beheerder van het spoor. Hiervoor zijn zowel Europees als nationaal regels opgesteld.

Daarnaast hebben vervoerders toegang nodig tot dienstvoorzieningen, zoals onderhoudswerkplaatsen, opstelterreinen en stations. Exploitanten van deze dienstvoorzieningen zoals de NS en ProRail moeten – mits er capaciteit is – toegang verlenen tot deze dienstvoorzieningen.

De ACM ziet er op toe dat vervoerders op transparante, non-discriminatoire en kostengeoriënteerde condities toegang krijgen tot de spoorinfrastructuur en dienstvoorzieningen. Dit is geregeld in de Spoorwegwet en lagere regelgeving.

Voorheen vond dit toezicht primair achteraf – ex post – plaats. Bijvoorbeeld op basis van klachten van vervoerders die zich benadeeld voelden door ProRail of NS. Ook handhaaft de ACM de mededingingswet, die regels stelt voor eerlijke concurrentie.

Sinds 2016 beschikt de ACM ook over een aantal ex ante taken. Zo dient de ACM bij aanbesteding vooraf goedkeuring te verlenen aan de tarieven en voorwaarden voor bepaalde dienstvoorzieningen bij aanbestedingen. Op dit moment zijn dat voornamelijk dienstvoorzieningen van ProRail en de NS, maar ook wanneer andere partijen een dienstvoorziening aanbieden, worden de transparantie van het aanbod, tarieven en voorwaarden beoordeeld. Hiermee heeft de ACM in 2017 bij de aanbestedingen van de Merwedelingelijn en de Noordelijke Nevenlijnen ervaring opgedaan. En dit jaar beoordelen wij voor de eerste keer vooraf de methode van ProRail voor toerekening van de kosten voor het gebruik van de spoorweginfrastructuur en maken we een start met de inventarisatie van alle dienstvoorzieningen waarvoor deze verplichtingen gelden.

Een andere taak van de ACM is het monitoren van de spoormarkten. Hiervoor werkt de ACM nauw samen met andere Europese regulators en de Europese Commissie. Dit stelt ons mede in staat om onze toezichtstaken goed uit te voeren.

Wat signaleert de ACM aan relevante ontwikkelingen

Graag zet ik een aantal relevante ontwikkelingen uiteen die van invloed zijn op de rol die de ACM vervult in de spoormarkt. Ik begin bij de Europese wetgeving die betrekking heeft op de marktordening.

Zoals gezegd zijn de markten voor het goederenvervoer en internationaal passagiersvervoer al opengesteld voor concurrentie. In december 2016 heeft de Europese wetgever met het Vierde Spoorwegpakket een extra stap gezet. Dit Europese pakket, waarmee ook Nederland heeft ingestemd, beoogt het verder openstellen van markten voor binnenlands personenvervoer. Het doel hiervan is de kwaliteit en efficiëntie van het personenvervoer voor de reiziger verder te verbeteren.

Om toegang te vergroten bevat het Vierde pakket een verplichting tot aanbesteden van vervoersconcessies voor binnenlands vervoer. Wel biedt het kader ruimte voor de lidstaten om vervoersconcessies onder bepaalde voorwaarden onderhands te gunnen. Voor Nederland betekent dit dat na de afloop van de HRN-concessie in 2024 aanbesteding van vervoerconcessies in beginsel verplicht wordt. De politiek kan echter onder voorwaarden besluiten gebruik te maken van de ruimte tot onderhands gunnen.

Daarnaast verkrijgen spoorwegondernemingen het recht om zonder concessie binnenlandse personenvervoersdiensten aan te bieden. Dit wordt open toegang genoemd. Een uitzondering hierop is mogelijk wanneer een concessie voor 2015 is gegund. Dan kan het recht op open toegang worden aangehouden tot na afloop van de concessie.

Net zoals momenteel het geval is voor internationale personenvervoersdiensten, mag de toegang voor binnenlandse personenvervoersdiensten alleen worden geweigerd als dit leidt tot teveel inkomstenverlies voor de betrokken concessiehouder. De ACM zal op basis van de nieuwe Europese regelgeving de taak krijgen om dit te beoordelen.

Naast de ontwikkelingen in Europese wetgeving, neem ik u graag mee in een aantal ontwikkelingen in de markt zelf. Uit onze monitorgegevens blijkt dat de markt voor personenvervoer en goederenvervoer blijft groeien. We zien bijvoorbeeld dat het aantal reizigerskilometers voor het hoofdrailnet en de regionale lijnen toeneemt. Het gebruik van het spoor groeit dus mee met de groeiende mobiliteitsbehoefte.

Hierdoor neemt ook de druk op het spoornetwerk toe. De meest recente ontwikkeling hierin is de inzet van hoogfrequente treinverbindingen van de NS. Dit wordt gezien als een mogelijkheid voor uitbreiding van service aan de passagiers, maar dit vraagt ook om investeringen. In de ACM spoormonitor die in 2017 is gepubliceerd hebben vervoerders hun zorgen geuit over de betaalbaarheid en de beschikbaarheid van het spoor. Dit kan verdere groei in de weg staan.

Ook zien we door nieuwe innovatieve diensten – zoals Mobility-as-a-Service (MaaS) – nieuwe mogelijkheden ontstaan om het vervoer beter af te stemmen op de behoefte van de reiziger door slim gebruik te maken verschillende vervoersmodaliteiten. De ontwikkeling van deze innovatieve diensten is alleen mogelijk als ondernemingen toegang krijgen tot de benodigde vervoersproducten, data en betaalsystemen zoals de OV-chipkaart. De ACM zal op verzoek van het Ministerie van IenW dit voorjaar advies uitbrengen of hiervoor nadere regulering van de OV-betaalmarkt wenselijk is.

Aandachtspunten van de ACM bij ambities Regeerakkoord

Dit brengt mij tot het Regeerakkoord. Ik heb begrepen dat u geïnteresseerd bent in de aandachtspunten die de ACM ziet bij de implementatie van de ambities uit het Regeerakkoord die betrekking hebben op de spoorordening.

Voor een belangrijk deel zijn deze aandachtspunten verwerkt in het rapport Kiezen voor een goed spoor van de heren vd Vlist en vd Berg. De ACM heeft daar vorig jaar een advies bij uitgebracht. De belangrijkste punten die ik hier benoem zijn de consequente invulling van de marktordeningscenario’s, positionering van de stations, monitoring en het belang van data.

Allereerst onderschrijven we het belang van een consequente invulling van marktordeningscenario’s. Het betekent voor de ACM dat een keuze van de politiek voor meer concurrentie gevolgd moet worden door maatregelen die leiden tot meer aanbestedingen en eerlijke concurrentie tussen vervoerders. Omgekeerd is het bij een keuze voor een nationale vervoerder consistent om een samenvoeging tussen NS en ProRail te overwegen, met aandacht voor het behoud van onafhankelijkheid bij de toewijzing van spoorcapaciteit aan goederenvervoer en internationaal personenvervoer en het vaststellen van de gebruiksvergoeding voor deze vervoerders.

In het geval van concurrentie tussen vervoerders heeft de ACM als aandachtspunt dat het gelijke speelveld niet wordt verstoord. Dit betekent overigens niet dat de uitgangspositie van elke vervoerder gelijk moet zijn, maar dat de randvoorwaarden voor een gelijk speelveld goed zijn ingericht. Het gaat daarbij om:

  • Het beperken van de risico’s van discriminatoire bevoordeling;
  • Het toepassen van symmetrische regels, zodat dezelfde niet discriminerende regels van toepassing zijn voor alle bedrijven; en
  • Het borgen van gelijke toegang tot relevante informatie.

Voor het beperken van de risico’s op bevoordeling heeft de ACM in haar advies bij het onderzoek naar de marktordeningscenario’s al gewezen op een aantal randvoorwaarden die bij een keuze voor verdere marktopenstelling meer aandacht verdienen. Een belangrijke randvoorwaarde ziet op de positionering van stations. Hierover is ook een passage opgenomen in het regeerakkoord[1].

Momenteel is de verdeling van verantwoordelijkheden tussen NS en ProRail bij het beheer van stations complex en op punten inefficiënt. Omdat het beheer van stations deels is ondergebracht bij de NS kan het gelijk speelveld op de vervoersmarkt worden verstoord. De NS beheert zowel delen van stations als concurreert in aanbestedingen met andere vervoerders die gebruik (willen) maken van die stations. Dit kan problemen opleveren bij het leveren van toegang tot faciliteiten op de stations. Dit laatste is gebleken bij de aanbesteding in Limburg. Naar aanleiding van Limburg heeft de ACM meer ex ante bevoegdheden gekregen om bij aanbestedingen het gelijke speelveld te waarborgen. Toezicht kan echter de risico’s van verstoring van een gelijk speelveld niet geheel uitsluiten.

Een structuuringreep is doorgaans effectiever dan gedragsmaatregelen. Als meerdere vervoerders op een station rijden is het wenselijk om het beheer van het station en diensten bij een onafhankelijke partij te beleggen. Dit is een structurele oplossing om de mogelijkheid tot benadeling van concurrenten weg te nemen.

In het advies op het onderzoek naar de marktscenario’s heeft de ACM ook gewezen op het belang van het goed monitoren van de prestaties van vervoerders. Om, bijvoorbeeld bij de midterm-review, de discussie over de marktordening goed te kunnen voeren, is het van belang dat er objectieve en vergelijkbare gegevens beschikbaar zijn over die prestaties. De ACM vindt het belangrijk dat daarvoor een onafhankelijke monitor wordt ingericht die prestaties van vervoerders op uniforme wijze meet en vergelijkt. Denk daarbij bijvoorbeeld aan gegevens over gebruik, gehanteerde tarieven, punctualiteit, karakteristieken van concessies.

En dan is voor een gelijk speelveld ook gelijke toegang tot informatie nodig. Dit gaat om informatie over prestaties van vervoerders, maar ook over de toegang tot data die vervoerders nodig hebben om tot een optimaal vervoersaanbod te kunnen komen.

De data die inzicht bieden in het reisgedrag van reizigers vormen relevante informatie om tot een optimaal reizigersaanbod te komen. Ook zijn zij van belang voor het creëren van een gelijk speelveld bij aanbestedingen, omdat vervoerders dan kunnen beschikken over dezelfde informatie bij het opstellen van een business case. In het Verenigd Koninkrijk is bijvoorbeeld hiermee al ervaring opgedaan. Daar wordt voorafgaand aan de aanbesteding een open dataroom ingericht met alle informatie die partijen nodig hebben voor het uitbrengen van een bieding. Dit draagt bij aan gelijke kansen. Maar ook dichter bij huis zijn er goede voorbeelden. Zo heeft de gemeente Eindhoven ervoor gekozen dat reizigersdata uit vervoersconcessies eigendom blijven van de gemeente.

Tot zover mijn inleiding. Ik dank u voor uw aandacht.

[1] Citaat regeerakkoord “in deze tussentijdse evaluatie van de concessie van NS bekijken we ook verschillende opties voor het eigendom en de exploitatie van stations na 2025”