Niet minder markt maar een andere markt
De verkiezingscampagnes en -debatten laten zien dat de tijd voorbij is dat marktwerking gezien wordt als de toverdrank voor vrijwel alle sectoren. En terecht. Markten kunnen veel, maar kennen beperkingen en moeten kunnen vertrouwen op een sterke overheid.
Worden publieke belangen beter geborgd door de rol van de markt terug te dringen? Dat is maar de vraag. Ook de overheid heeft zelden de sleutel in handen om publieke belangen optimaal te behartigen. Of het nu gaat om het spoor, zorg of energie; er is zowel een taak voor de markt als voor de overheid. De ACM pleit daarom niet voor minder markt maar voor een slimme combinatie tussen markt en overheid.
Wat de beste combinatie is, verschilt per geval en is aan verandering onderhevig. De grondgedachte bij concurrentie, ook in (semi-)publieke sectoren, is dat mensen kiezen op basis van behoeftes en prijzen. Dat geldt ook voor producten waarvan de overheid vindt dat ze voor iedereen zijn. Vrije keuze in je arts, energie- of telecomleverancier, scherpe prijzen voor producten en diensten en innovatie, het zijn zaken die we belangrijk vinden en die pleiten voor een rol van de markt.
Met het introduceren van concurrentie ontstaan baten die tamelijk onomstreden zijn. Tegenover deze baten staan risico’s. Door concurrentie hebben werknemers en bedrijven in een krimpende sector een minder zekere toekomst dan die in een groeisector. Of er ontstaat ongelijkheid tussen goed en slecht geïnformeerde consumenten.
Om maatschappelijk draagvlak te behouden, is het van belang dat iedereen kan meedelen in de voordelen die dankzij concurrentie worden gerealiseerd. Als je concurrentie uitschakelt, kan de koek weliswaar eerlijk verdeeld worden, maar is er ook minder te verdelen. Het wrange is dat kwetsbare consumenten en werknemers dan juist het hardst lijden onder de hogere prijzen en lagere werkgelegenheid.
Dat het zaak is om niet altijd in te zetten op óf overheid óf markt is gebleken bij innovaties in het verleden. Zo laat econome Mariana Mazzucato zien dat de ontwikkeling van de iPhone juist mogelijk gemaakt is door vroege investeringen van de overheid. Hetzelfde geldt voor diverse andere innovaties in de farmaceutische industrie, bio- en nanotechnologie en de agro- en voedselindustrie.
De roep om een slimme combinatie tussen markt en overheid is niet nieuw. De vraag is wat ‘slim’ betekent. De kracht van de markt én de overheid komt het best tot zijn recht door de inzet van ‘high trust, high penalty’. Daarom omarmen wij dat reguleringsprincipe.
Om de kracht van de markt te benutten, is vertrouwen nodig. Vertrouwen fungeert als de smeerolie van de economie. Hierdoor gaan partijen samenwerken, zijn ze bereid risico’s te nemen en hoeven ze niet onnodig te worden blootgesteld aan regels en toezicht.
In een complexe omgeving functioneren bedrijven het best als ze van te voren voldoende duidelijkheid over de regels hebben. Dat begint bij toezichthouders die duidelijke informatie verschaffen over de normen die moeten worden nageleefd en waar ondernemingen op aangesproken kunnen worden. Een voorbeeld uit eigen keuken is het compliance handvest uit 2014 dat wij samen met KPN hebben opgesteld. Door een goede benutting van interne checks and balances kan KPN hiermee zijn eigen verantwoordelijkheid nemen.
Naast duidelijkheid over regels is ook de aard van de regels belangrijk. Open normen geven meer ruimte en verantwoordelijkheid voor betrokkenen dan gedetailleerde regulering. Ze bieden ook marktpartijen en toezichthouders betere mogelijkheden om flexibel om te gaan met gewijzigde omstandigheden.
Neem de uitgangspunten voor het toezicht van de ACM op de eerstelijnszorg, waarin de toezichthouder ruimte biedt aan zorgaanbieders om gezamenlijk de zorg te verbeteren. Daarin is vastgelegd dat wij niet ingrijpen zolang de samenwerking in het belang van de patiënt is en in het openbaar plaatsvindt. Als er klachten komen, krijgen de partijen eerst de gelegenheid om hun mogelijk schadelijke gedrag aan te passen.
Open normen en duidelijke regels geven partijen vrijheid. Maar wat als die vrijheid niet goed wordt benut en er misstanden ontstaan? Dan moet er worden ingegrepen; een wezenlijk onderdeel van ‘high trust, high penalty’. De verantwoordelijkheid voor negatieve uitkomsten van een risicovolle beslissing moet bij de partij liggen die de beslissingen neemt, opdat er geen afwenteling plaatsvindt op anderen. Zowel in de private als in de publieke sector moet ervoor gewaakt worden dat beslissers grote risico’s nemen waarvan ze wel de gunstige maar niet de ongunstige uitkomsten dragen.
De ‘penalty’-kant van ‘high trust, high penalty’ is niet altijd goed ontwikkeld in Nederland. Als het misgaat, wordt een commissie in het leven geroepen of klinkt een roep om meer regulering. Het is de vraag of dit een juiste oplossing is. Meer toezicht kan leiden tot bureaucratisering, verlies aan vertrouwen en onvoldoende besef van de eigen verantwoordelijkheid van betrokken partijen.
Wat een passende straf is wanneer het mis dreigt te gaan bij semi-publieke sectoren, hangt af van de context. Soms is het nodig dat partijen gemakkelijker failliet kunnen gaan, of dat de prijs van een eventueel faillissement eerlijker wordt verdeeld over stakeholders. Of dat bestuurders aansprakelijk worden gesteld voor falen, dat prestaties transparanter worden zodat naming and shaming zijn werk kan doen, of dat toezichthouders passende boetes kunnen uitdelen.
‘High trust, high penalty’ hoeft niet te betekenen dat er ook daadwerkelijk veel hoge straffen worden uitgedeeld. Juist de dreiging van hoge straffen kan zowel op de markt als bij de overheid aanmoedigen om problemen in een vroeg stadium op te sporen en aan te pakken.
De kracht van de markt en overheid kan maximaal benut worden door consequente toepassing van ‘high trust, high penalty’. Dat biedt marktpartijen het vertrouwen om te kunnen doen waar ze goed in zijn en vermindert de kans op misstanden.
Henk Don is bestuurslid van de ACM.