Speech Henk Don over toezicht van ACM op het spoor

Volledige speech van Henk Don bij Mobiliteitspoort, 7 oktober 2014

Dames en heren,

Ik maak graag gebruik van de uitnodiging om hier vandaag voor u te spreken. Mobiliteitspoort dient als een denktank van bestuurders, bedrijven en overheid om kennis uit te wisselen rond mobiliteits- en bereikbaarheidsvraagstukken. En vandaag denk ik graag met u mee. Ik zal dat doen vanuit de invalshoek van de Autoriteit Consument en Markt, een van de toezichthouders op de spoormarkt. Voor ACM staat de goede dienstverlening aan de reiziger of verlader centraal.

De spoorsector is van grote maatschappelijke en economisch waarde. Het spoor biedt relatief veilig en duurzaam vervoer, voor personen en goederen. In het binnenland maar natuurlijk ook Europees. Zo’n 80% van het goederenvervoer over het spoor is internationaal. Daarmee is het spoor direct en indirect van groot belang voor de concurrentiepositie van Nederland. Alle reden dus om in te zetten op continue verbetering van de dienstverlening. En dat gebeurt ook. In Nederland bijvoorbeeld via de Lange termijn Spoor Agenda. In Europees verband wordt met het Vierde Pakket ingezet op verbeteringen van de marktwerking, het goederenvervoer en interoperabiliteit. Ik kom daar straks nog op terug.

Ik wil vandaag kort stilstaan bij de marktordening op het spoor en de rol van Autoriteit Consument en Markt. Vervolgens zal ik wat uitvoeriger ingaan op een aantal belangrijke ontwikkelingen die wij in de sector zien en hun betekenis voor onze prioriteiten en taakuitvoering.

Marktordening

Eerst dan die marktordening. Het marktordeningsmodel in Nederland heet concurrentie om het spoor. Dat betekent dat er geen sprake is van concurrentie op het spoor en je op eenzelfde traject zou kunnen kiezen tussen een rode of gele trein. Daarnaast is er een verschil tussen het Hoofdrailnet, dat is het grootste deel van de totale structuur, en de regionale spoorlijnen. In Nederland wordt het Hoofdrailnet onderhands gegund terwijl regionale spoorlijnen openbaar worden aanbesteed, net als de openbare busdiensten. Naast het hoofdrailnet zijn ook de OV-netten van de grote steden niet openbaar aanbesteed. Utrecht heeft wel een aanbesteding gedaan. Dat betekent dat van de spoormarkt 90% en van het lokale OV 40% niet op de markt komt.

Vorige week is de ontwerp-concessie voor het Hoofdrailnet aan de NS in de Tweede Kamer besproken. ACM heeft hierover op verzoek een advies gestuurd aan de staatssecretaris van de ontwerp-concessie. Hier zal ik straks nog op ingaan.

Regionale vervoerders concurreren op het moment van aanbesteding met elkaar. Tijdens de looptijd van de concessie is er geen sprake van concurrentie omdat de concessie een exclusief recht op exploitatie geeft.

De markten voor goederenvervoer en internationaal personenvervoer zijn geliberaliseerd. Daar is geen concessie vereist. Op de goederenmarkt zijn ca. 20 spelers. En die markt is sinds de liberalisering verdubbeld in volume. De markt voor internationaal personenvervoer per spoor is open maar er zijn behoorlijke toetredingsdrempels.

Met name investeringen in materieel en personeel, maar ook vergunningen en regeltjes. Daarnaast worden er beperkingen gesteld aan het vervoeren van binnenlandse reizigers als de vervoerder geen concessie heeft. Er is nu nog geen nieuwe toetreder op deze markt. Arriva heeft het initiatief met de Lage Landen Expres weer gestaakt.

Rol ACM binnen marktordening

De rol van ACM binnen de marktordening is dat we verschillende instrumenten hebben om deze markt in goede banen te leiden, waar dat nodig is: Sectorspecifiek toezicht op grond van de Spoorwegwet en algemeen mededingingstoezicht op grond van de Mededingingswet. In het consumententoezicht speelt ACM geen directe rol, dat ligt met name bij de Inspectie Leefomgeving en Transport als het gaat om reizigersrechten.

Actueel is, en dat kan hier niet onvermeld blijven, het tumult rondom openbare aanbestedingen naar aanleiding van de grote aanbesteding in Limburg. Het is denk ik goed hier duidelijk te maken dat ACM geen toezicht houdt op de naleving van de Aanbestedingswet. Onder het sectorspecifieke toezicht vallen wel de diensten en voorzieningen die de NS aan andere vervoerders levert. En onder de mededingingswet valt eventuele kartelvorming tussen de biedende partijen en eventueel misbruik van een economische machtspositie, bij voorbeeld door uitsluiting van concurrenten. In het kader van beide wetten kijken we nu naar een klacht van Veolia over de gang van zaken in Limburg.

Zoals we vorig jaar al signaleerden in de Quick Scan Personenvervoer zien we ook wel hobbels die ervoor zorgen dat er geen gelijk speelveld is voor de verschillende aanbieders. De staatsecretaris heeft maatregelen aangekondigd om die hobbels weg te nemen.

Enerzijds wil zij de regeling van toegang tot diensten en voorzieningen verbeteren (via de implementatie van de Europese RECAST richtlijn) en anderzijds zal er bijvoorbeeld een stations-“netverklaring” worden opgesteld door NS en ProRail. Maar voor de concessie Limburg komen deze maatregelen te laat. Overigens merk ik op dat een gelijk speelveld niet betekent dat alle spelers gelijke kansen hebben. Om allerlei redenen zullen sommige aanbieders een aantrekkelijker bod kunnen doen dan andere – en een aanbesteding is er nu juist op gericht om dat goed in beeld te krijgen.

Concessies NS en ProRail

Op verzoek van het ministerie heeft ACM adviezen uitgebracht over de ontwerpconcessies voor het Hoofdrailnet van NS en voor het beheer van ProRail. Deze adviezen heeft ACM op verzoek van de Tweede Kamer 10 dagen geleden toegelicht in een technische briefing voor de Vaste Kamercommissie van I&M.

Kort inhoudelijk, op hoofdlijnen is het advies over de NS-concessie positief: de ontwerp-concessie voor de NS stimuleert tot betere prestaties, grotere transparantie en focus op samenwerking met de verschillende vervoerders en met ProRail. In het nieuws kwam met name ons advies aan de staatssecretaris om in plaats van boetes ook te overwegen om delen van het hoofdrailnet los te maken en openbaar aan te besteden bij wanprestatie. Nader onderzoek zou nodig zijn om te beoordelen in hoeverre dat kan zonder grote nadelen uit het oogpunt van vervoerkundige samenhang.

In ons advies over de beheerconcessie voor ProRail is onze grootste zorg dat NS een bevoorrechte positie lijkt te krijgen, terwijl zij al verreweg de grootste klant van ProRail is. ProRail moet een samenwerkingsovereenkomst met NS opstellen, mijlpalen ten aanzien van prestatieverbetering en een dashboard voor betrouwbaarheid. In het ontwerp gelden die verplichtingen niet tegenover de andere vervoerders.

Die anderen, de regionale personenvervoerders, maar ook de goederenvervoerders, mogen niet achtergesteld worden bij de NS. Dat vinden wij belangrijk voor een goede marktwerking.

Goederenvervoer

Dat brengt me op het goederenvervoer. Later deze week verschijnt onze Spoormonitor 2014. Daaruit blijkt onder andere dat de goederenvervoerders ontevreden zijn over de toewijzing van capaciteit op het spoor. Ik verwacht dat ons toezicht op de capaciteitsverdeling belangrijker zal worden. Dat komt door:

• de voorziene groei van het aantal goederen en reizigerstreinen;
• de verdere ontwikkeling van de tweede Maasvlakte;
• het streven naar een marktaandeel van 20% voor spoor bij de aan- en afvoer van containers en bulk;
• en daarnaast op korte termijn beperkingen in capaciteit door de bouw van hetderde spoor tussen Zevenaar en Duisburg;
• ten slotte zijn er beperkingen op het gebied van milieu waardoor goederentreinen niet meer onbeperkt overal kunnen rijden. De Eerste Kamer commissie Infrastructuur, Milieu en Ruimtelijke Ordening spreekt daar vandaag over.