Acm.nl gebruikt cookies om het gebruik van de website te analyseren en het gebruikersgemak te verbeteren. Lees meer over cookies

Blog Paul de Bijl: Hoge prijzen: eerste hulp en preventie

De media staan er vol mee: hoge prijzen. Zoals voor energie. Wat is daaraan te doen? En op welk moment? Dat hangt af van het onderliggende probleem. Laat ik drie – fundamenteel verschillende – oorzaken langslopen.

1. Externe schokken en tekorten

Ten eerste kan er sprake zijn van een noodsituatie door een externe schok. Zoals de oorlog in Oekraïne, met als gevolg extra uitval van aanbod en plotselinge schaarste. Dat maakte de energieprijzen volatiel, met ongekende uitschieters naar boven.

Natuurlijk ben je daar nooit helemaal op voorbereid, maar Nederland heeft al sinds 2019 een versie van een noodplan klaarliggen voor het geval van een gastekort. Sommige onderdelen vragen nog om concretisering. Het doel is om specifieke afnemers, zoals huishoudens en ziekenhuizen, gas te kunnen blijven leveren bij ernstige tekorten. Wanneer nodig via prioritering en rantsoenering. Tegen exploderende prijzen die de hele maatschappij in problemen brengen, kan een prijsmaatregel helpen. Zo'n instrument ligt nu nog niet op de plank.

Een preventief noodplan is verstandig. Vorig jaar leidden de oplopende energieprijzen tot veel debat. Het optuigen van een energietoeslag bleek niet haalbaar, maar op het laatste moment bood een subsidieregeling voor energieleveranciers een uitweg. De subsidie was verbonden aan de voorwaarde van invoering van een prijsplafond, zodat de steun bij eindgebruikers terecht zou komen. Voor huishoudens die door de hoge prijzen in financiële nood dreigden te raken was dit een welkome redding. Maar het politieke doel was om álle huishoudens helpen, en om minstens de helft volledig onder het prijsplafond te laten uitkomen. Daarmee was de regeling vooral een koopkrachtreparatie.

2. Marktkrachten en aantasting van een eerste levensbehoefte

Ten tweede zijn energieprijzen onderhevig aan marktkrachten, die geen garantie bieden op betaalbaarheid voor iedereen. De markt leek vrij lang behoorlijk stabiel. Dat was een luxesituatie. Ondertussen weten we dat financieel kwetsbare huishoudens wel degelijk een risico lopen.

Vóór de (gedeeltelijke) privatisering en liberalisering had energie nog de status van nutssector, net als post, telecom en water. Dat we productie en levering nu aan de markt overlaten, doet echter niets af aan het speciale karakter van energie. Niemand kan zonder stroom en warmte. Een eerste levensbehoefte moet voor iedereen beschikbaar en betaalbaar zijn.

Wat houdt kwetsbare huishoudens uit de wind wanneer marktkrachten de prijzen te hoog opdrijven? Uiteraard helpen algemene maatregelen, zoals verhogingen van minimumlonen of de bijstand, of een uitkering voor alle huishoudens bij hoge energieprijzen. Dergelijke steun komt per definitie ook terecht bij huishoudens die het niet direct nodig hebben.
Een andere insteek bestaat uit een gerichte aanpak. Een eerste route daartoe ligt in een energietoeslag voor kwetsbare huishoudens, vergelijkbaar met de toeslagen voor zorg, kinderopvang en huur. Meer maatwerk daarbij de uitvoering wel ingewikkelder, zeker wanneer uitvoeringsinstanties al veel op hun bordje hebben liggen.

Een tweede route voor een gerichte aanpak is een verplichting tot een universele dienst. Dat wil zeggen dat één of meerdere leveranciers een betaalbare basisvoorziening van stroom en warmte moeten leveren, bijvoorbeeld een bepaalde hoeveelheid tegen een vastgestelde prijs, voor specifieke huishoudens. Dat kun je op meerdere manieren inrichten, zoals post en telecom laten zien. De essentie bestaat uit het borgen van een betaalbare publieke dienst in een markt met concurrentie. Een voorbeeld is een verplichting voor alle energieleveranciers tot het leveren van stroom, gas en warmte aan bepaalde groepen afnemers, tegen een door de overheid vastgesteld tarief. Zoals het sociaal tarief in België; een maatregel die aansluit bij de Europese richtlijnen die voorzien in de mogelijkheid om prijzen vast te stellen wanneer dat nodig is voor de bescherming van kwetsbare afnemers.

Op voorhand kun je niet zeggen wat de beste aanpak is. Gericht is meestal effectiever dan generiek, maar vraagt om een zorgvuldig ontwerp. En een keuze tussen de twee gerichte routes vereist een afweging tussen de uitvoering van een energietoeslag versus mogelijke concurrentieverstoringen door leveranciersverplichtingen. Hoe deze afweging uitpakt hangt af van de vormgeving van elk van de opties.

3. Haperende concurrentie

Ten derde kan haperende concurrentie tot hogere prijzen leiden. Nu publiceerde de ACM op 1 maart jl. de bevindingen van haar onderzoek naar de tarieven van de drie grootste energieleveranciers, waaruit bleek dat de oorzaak van hun hoge prijzen lag in hoge inkoopkosten en een onstuimige groothandelsmarkt. Dit is niet automatisch representatief voor de hele markt – er is nog steeds een risico op concurrentieproblemen en marktmacht elders in de markt (daarom gaat de ACM door met onderzoek naar de, in omvang, nummers 4 tot en met 6).

Welke concurrentieproblemen zouden zich kunnen voordoen? Een denkbaar probleem is het mechanisme van rockets and feathers: prijzen die als een raket omhoogschieten in geval van duurdere grondstoffen, maar als veertjes neerdwarrelen wanneer de inkoopkosten dalen. De Amerikaanse benzinemarkt is er berucht om. Vorige zomer deed president Biden op Twitter een oproep aan oliemaatschappijen: "Bring down the price you are charging at the pump to reflect the cost you're paying for the product. And do it now." Op de Nederlandse stroommarkt zien we momenteel geen aanwijzingen voor zo'n prijspatroon. De tarieven voor eindgebruikers daalden de afgelopen maanden vertraagd mee met de groothandelsprijzen, maar de stijging in het afgelopen jaar liet óók een vertraging zien. Dat beeld sluit aan bij de wijze van inkoop, waardoor veranderingen van groothandelsprijzen pas later in eindgebruikerstarieven terechtkomen. Maar er is alle reden om hier alert op te blijven.

Een gerelateerd risico is dat een leverancier zijn tarieven verhoogt vanwege gestegen inkoopkosten, maar dan met een schepje erbovenop. Nu komt een bedrijf daar alleen mee weg wanneer consumenten niet overstappen. Misschien hebben zij niet door dat dat loont, of ze vinden het teveel gedoe. Misschien schroeven álle aanbieders hun prijzen meer dan nodig op, zodat overstappen geen zin heeft. Dat kan duiden op stilzwijgende collusie om de markt te verdelen, via het weren van elkaars' overstappers. In de huidige markt lijkt deze laatste mogelijkheid niet waarschijnlijk. Er zijn veel spelers, bovendien van verschillend pluimage, soms met een businessmodel gebaseerd op volatiele groothandelsprijzen. Toch was het opvallend dat de drie grootste spelers, goed voor zo'n driekwart van de markt, enige tijd geen moeite deden om nieuwe klanten te werven. Nog een reden om waakzaam te blijven.

Een ander potentieel probleem treedt op als aanbiedingen lastig te vinden zijn, wat overstappen naar een andere leverancier hindert (vandaar het initiatief van de ACM tot een monitor voor de consumentenmarkt). Of dat prijsdiscriminatie niet alleen inspeelt op uiteenlopende consumentenvoorkeuren, maar vooral betalingsbereidheid afroomt. Mogelijke oplossingen voor deze problemen zijn, bijvoorbeeld, het afdwingen van vindbaarheid van het aanbod, het vergelijkbaar maken van het aanbod, ruimte bieden voor nieuwe spelers met andere businessmodellen en het redelijkerwijs verlagen van overstapdrempels.

Vanwege de potentiële risico's is het zaak om de energiemarkt te monitoren. Daarnaast helpt een gevulde gereedschapskist om snel te kunnen handelen wanneer de concurrentie hapert, zoals in bovenstaand voorbeeld van gebrekkige transparantie of voor consumenten nadelige prijsdiscriminatie. Dat vraagt om aanvulling van de huidige gereedschapskist. Verder, omdat de concurrentie ook hoger in de waardeketen averij kan oplopen, is een verkenning van aanvullende maatregelen goed voorstelbaar, gericht op het voorkomen dan wel afromen van woekerwinsten.

Tot slot

Hoge prijzen kunnen verschillende oorzaken hebben en vragen om verschillende maatregelen. Zo helpt concurrentie niet bij hoge prijzen door een externe schok. Evenmin voorziet concurrentie in betaalbaarheid van stroom en warmte voor financieel kwetsbare huishoudens.

Welke maatregelen helpen tegen hoge prijzen? Op onverwachte schokken kun je anticiperen met een preventief noodplan, inclusief een prijsmaatregel. Kwetsbare huishoudens kun je op algemene of gerichte manieren beschermen. Gerichte bescherming kan via financiële steun aan huishoudens die het grootste risico lopen óf via slimme leveranciersverplichtingen voor een betaalbare basisvoorziening. Haperende concurrentie wil je snel kunnen aanpakken met geschikt gereedschap. In aanvulling daarop is het verstandig om na te denken over maatregelen tegen mogelijke woekerwinsten hoger in de waardeketen.

Paul de Bijl
Chief Economist van de ACM

Paul de Bijl

Zie ook