Samenvatting speech Martijn Snoep tijdens symposium Vereniging Farma en Recht
Martijn Snoep, bestuursvoorzitter van de Autoriteit Consument & Markt (ACM), gaf een speech tijdens de Najaarsbijeenkomst van de Vereniging Farma en Recht. Dat was op 14 november 2025. Een samenvatting van de speech is hieronder weergegeven.
Het toezicht van de ACM op de geneesmiddelenmarkt
De ACM houdt toezicht op een breed scala aan markten vanuit de missie om markten goed te laten werken voor alle mensen en bedrijven, nu en in de toekomst. Eén daarvan is de markt voor geneesmiddelen. Toezicht begint bij het identificeren van belangrijke problemen en vervolgens het oplossen daarvan of in het ieder geval het bijdragen aan een oplossing. De ACM heeft een breed scala van instrumenten om problemen op te lossen. Misschien dat de ACM de meeste bekendheid geniet door het opleggen van boetes, maar de ACM doet veel meer dan dat. Voorlichting, marktonderzoeken en advisering aan de overheid behoren ook tot het vaste instrumentarium van de ACM, zo ook in de geneesmiddelenmarkt. Daarbij werken we nauw samen met Zorginstituut Nederland en de Nederlandse Zorgautoriteit in het programma MAUG (Maatschappelijk Aanvaardbare Uitgaven Geneesmiddelen). Recentelijk publiceerden de drie partijen hun adviesrapport over hoe de uitgaven aan dure geneesmiddelen maatschappelijk aanvaardbaar te krijgen en te houden. Het MAUG-rapport past bij onze visie als toezichthouder, waarbij we niet alleen zoeken naar overtredingen, maar ook op andere wijze bijdragen aan oplossingen voor maatschappelijke problemen.
Naar maatschappelijk aanvaardbare prijzen en uitgaven aan geneesmiddelen
Het MAUG-rapport is interessant omdat het conceptueel een onderscheid maakt tussen de zogenaamde maximale referentiewaarde, de op een QALY (quality-adjusted life year, een extra levensjaar in goede gezondheid) gebaseerde maatschappelijke prijs, en de maximaal aanvaardbare prijs van een medicijn. Het doel van de fabrikant is om de prijs van een product zo dicht mogelijk bij het maximale te krijgen wat de maatschappij kan betalen (willingness to pay). Als maatschappij hebben we belang bij maatschappelijk aanvaardbare prijzen en uitgaven, zodat we meer waarde krijgen voor elke zorg-euro. Op het moment dat de maatschappij van de fabrikant geneesmiddelen kan krijgen voor een lager bedrag dan het maximale bedrag, blijft er meer geld over voor andere zorg. Dat is het geval als het ‘surplus’, het verschil tussen de maximale referentiewaarde en de maximaal aanvaardbaar prijs, terug vloeit naar de maatschappij en niet naar de fabrikant. Dat is in de kern waar het MAUG-rapport over gaat.
Het is de vraag hoe die prijs van geneesmiddelen omlaag kan worden gebracht. Daartoe zijn twee mogelijkheden of instrumenten: enerzijds concurrentie bevorderen om ervoor te zorgen dat prijzen omlaag gaan, of reguleren. Daar bouwt het MAUG-rapport op voort. Het Zorginstituut zal haar bestaande beoordelingskader actualiseren om beter te kunnen bepalen wat een maatschappelijk aanvaardbare prijs voor geneesmiddelen is. De Nederlandse Zorgautoriteit gaat verkennen of er een systematiek kan worden ontwikkeld om maximumtarieven voor dure intramurale geneesmiddelen beter aan te laten sluiten bij wat maatschappelijk aanvaardbaar wordt geacht. Vanuit de ACM kijken we hoe de concurrentie in de markt kan worden versterkt.
Concurrentie bevorderen met bestaande en nieuwe instrumenten
Het bevorderen van concurrentie doen we langs twee lijnen. Ten eerste gebruiken we ons bestaande instrumentarium om te kijken waar sprake is van onvoldoende of haperende concurrentie in farmaceutische markten. Met het bestaande instrumentarium trachten we vervolgens, waar nodig, de concurrentie aan te wakkeren door verboden gedrag te voorkomen, te beëindigen en zo nodig te bestraffen. Maar niet al het voor de maatschappij schadelijke en concurrentiebeperkende gedrag is verboden. Daarom wil de ACM meer wettelijke instrumenten hebben om in te kunnen grijpen bij een gebrek aan concurrentie en schade te voorkomen. Die twee nieuwe instrumenten zijn de zogenaamde ‘inroepbevoegdheid’ voor kleine fusies en overnames en de ‘new competition tool’.
Een praktisch farmaceutisch voorbeeld van het nut en de noodzaak van een inroepbevoegdheid is de casus Illumina/Grail. Illumina, een sterk en groot bedrijf, kocht Grail, een opkomende concurrent. Die transactie hoefde niet te worden gemeld bij de mededingingsautoriteiten omdat die onder de omzetdrempels bleef. Als een transactie onder de omzetdrempels blijft, kan de mededingingsautoriteit niet vooraf toetsen of die transactie de mededinging beperkt. Daar zit een gat in de wetgeving en het fusietoezicht dat in onze ogen en die van andere mededingingsautoriteiten zo snel mogelijk moet worden gedicht. Dat betekent dat ACM de bevoegdheid krijgt om zogenaamde onderdrempelige fusies naar binnen te halen en te onderzoeken. Daarbij gaan we er op dit moment van uit dat we daarmee ook de bevoegdheid krijgen om zo’n zaak door te verwijzen naar de Europese Commissie, zodat die voor heel Europa de zaak kan beoordelen.
Het tweede instrument dat we zouden willen is de ‘new competition tool’. Sommige concurrentiebelemmeringen zijn niet direct een overtreding van de mededingingsregels. Er kan dan een spanningsveld ontstaan. Want wat ondernemingen doen is weliswaar legaal, maar het leidt wel tot hogere prijzen, mindere kwaliteit en minder innovatie. Dus is er een negatief effect op de publieke belangen. Net als in verschillende andere landen, zou de ACM de bevoegdheid willen om in dat soort gevallen waarbij geen sprake is van een overtreding, toch een verplichting aan een onderneming op te kunnen leggen om iets te doen of te laten. Het betreft dus een expliciete niet bestraffende maatregel gericht tot een specifieke onderneming om zich vanaf enig moment op een bepaalde manier te gedragen. Als die onderneming dat negeert, dan pas ontstaat de mogelijkheid voor het opleggen van een sanctie. Je krijgt dus als autoriteit daarmee een quasi-regelgevende bevoegdheid gericht op een bepaalde onderneming. Het is geen bevoegdheid om een algemeen verbindend voorschrift op te leggen. Steeds meer landen zien de ruimte voor ondernemingen om met niet-verboden gedrag de mededinging te beperken als een blinde hoek binnen het mededingingstoezicht. De new competition tool kan helpen om een bijdrage te leveren aan een betere marktwerking en uiteindelijk dus lagere prijzen, hogere kwaliteit, en meer innovatie in de (geneesmiddelen-)markt.
Toezicht op uitsluiting en uitbuitingsgedrag in geneesmiddelenmarkt
Met ons bestaande instrumentarium blijven we ons op de eerste plaats richten op het verlagen van toetredings- en uitbreidingsdrempels op de geneesmiddelenmarkt. In iedere markt is het immers zo dat de drempels van het toetreden of uitbreiden in grote mate de dynamiek bepalen die op een markt plaatsvindt. In geneesmiddelenmarkten betekent dat belemmeringen en/of uitsluiting voor toetreding (en uitbreiding) van generieke medicijnen, biosimilars, en parallelle import. Dit speelt in het bijzonder maar niet uitsluitend in markten waar blockbuster octrooien aflopen of biosimilars de markt opkomen.
We zien bijvoorbeeld nog wel eens dat er bepaalde afspraken worden gemaakt of kortingsstructuren worden gehanteerd, die leiden tot belemmeringen van de concurrentie. We hebben in de afgelopen jaren opgetreden in zaken tegen Pfizer met betrekking tot het product Enbrel en AbbVie met het product Humira over dergelijke kortingsstructuren. In beide zaken zijn we uiteindelijk met de betrokken bedrijven tot een vergelijk gekomen, zodat ze in een vroeg stadium besloten om hun praktijken aan te passen waardoor die markten weer konden werken.
We kijken ook naar excessieve prijzen. Dit zogenaamde uitbuitingsmisbruik neemt een bijzondere plaats in binnen het mededingingstoezicht. Het werd in het verleden weinig toegepast maar er is een kentering waar te nemen. Van verboden misbruik is sprake indien een onderneming met een economische machtspositie onbillijke prijzen hanteert of onbillijke voorwaarden. Wat is onbillijk? Daar hebben veel mensen veel ideeën over, maar belangrijk is hier dat de mededingingsautoriteit haar bevoegdheid niet kan gebruiken als een prijsregulator. De bevoegdheid is beperkt tot excessieve situaties: situaties die niet meer te verklaren zijn anders dan dat de onderneming pakt wat die pakken kan. Dat is ingewikkeld, want waar precies ligt die grens? Er is nog weinig jurisprudentie, dus het blijft nog even zoeken voor mededingingsautoriteiten waar de grenzen zijn. De ACM heeft de afgelopen tijd dergelijke zaken opgepakt, ook om die jurisprudentie en rechtsnorm te verduidelijken.
Eén van de zaken die wij hebben opgepakt is de zaak tegen Leadiant. Leadiant had een bepaald prijsbeleid wat de rechtbank Rotterdam heeft geduid als ‘een schoolvoorbeeld van misbruik van een machtspositie’. Als de rechtbank van Rotterdam dat zegt, dan is er echt wel wat aan de hand. De zaak loopt nu in hoger beroep bij het College van Beroep voor het Bedrijfsleven en het is de vraag of het College daar ook zo over denkt, maar dit is een voorbeeld van hoe de mededingingsautoriteit in extreme gevallen, individuele prijzen van bedrijven met een economische machtspositie kan beoordelen.
Toezicht om vertrouwen in markten te bewaken
Waarom is het belangrijk dat de ACM blijft toezien op eerlijke concurrentie in geneesmiddelenmarkten, door concurrentie te bevorderen en scherp te letten op uitsluitings- en uitbuitingsgedragingen zoals het opwerpen van toetredingsdrempels of het vragen van excessieve prijzen? Wat belangrijk is voor een goede werking van iedere markt, is dat er vertrouwen is in die markt. Als er hele hoge prijzen worden gevraagd waar geen enkele rechtvaardiging voor is, tast dat het vertrouwen in de markt aan en het vertrouwen van de samenleving in een eerlijke verdeling van schaarse goederen. Daarom is het belangrijk voor een autoriteit als de ACM die gaat over markten goed laten werken voor alle mensen en bedrijven, nu in de toekomst, om zaken aan te pakken en ervoor te zorgen dat de samenleving vertrouwen houdt in die markt. Tegelijkertijd draagt de ACM zo bij aan de betaalbaarheid en beschikbaarheid van medicijnen en innovatie in de markt.