Kruimelpad

Presentatie

Spreekpunten Remko Bos over onafhankelijk toezicht ACM

30-06-2015

Remko Bos, directeur Energie van ACM sprak op het seminar Toezicht in Transitie over politiek, beleid en toezicht: samenwerking en onafhankelijkheid op 17 juni 2015 in Nieuwspoort in Den Haag. Bos zei daar over onafhankelijkheid onder andere dat die voor een toezichthouder cruciaal is. Bos: “Het gaat om de bescherming van publieke belangen die je niet wilt opofferen aan de politieke waan van de dag. Bijvoorbeeld: het publieke belang van vrije concurrentie om de beste prijs-kwaliteitsverhouding te bereiken door innovatie en toetredingskansen. Of de bescherming van de rechten van de consument. Daarom heeft de wetgever voor onafhankelijk toezicht gekozen. Daar komt bij dat in veel “oude” nutssectoren (energie, telecommunicatie, transport) de staat vaak aandeelhouder is of was. Ook dat was en is (voor de Europese wetgever) een reden om een toezichthouder op afstand van beleid te zetten. ACM beschermt ook hier het publieke belang van bescherming van de consument door bedrijven met marktmacht te reguleren: we prikkelen ze tot efficiëntie om de tarieven zo laag mogelijk te houden.”

“Uit deze voorbeelden leidt u hopelijk zelf al af dat ACM onafhankelijk is, maar niet neutraal. Wij werken vanuit de opdracht en missie die de wetgever ons heeft meegegeven. ACM is een (zogeheten klein) zelfstandig bestuursorgaan (ZBO). De onafhankelijkheid is daarmee wettelijk geborgd: de Minister kan niet in een individueel besluit van ACM interveniëren. Maar onafhankelijkheid gaat verder dan dat. Onafhankelijkheid is ook een houding.”

“Die onafhankelijkheid brengt trouwens ook verplichtingen voor ons mee: noblesse oblige!
In de eerste plaats: we hoeven ons, gezien onze onafhankelijke rol, niet te verantwoorden bij de Minister over de besluiten die we nemen. Vaak wel bij de rechter. We verantwoorden aan het ministerie hoe we onze middelen besteden en hoe we werken. Verder geldt natuurlijk dat we het departement uitleggen wat we doen en waarom, welke keuzes we maken.
In de tweede plaats: als we onafhankelijk zijn, moeten onze analyses, besluiten en oordelen ook van hoge kwaliteit zijn: gedragen door feiten en objectieve, onafhankelijke informatie. Dat stelt hoge eisen aan ons als toezichthouder, en aan onze professionaliteit van werken.”

Spreekpunten Remko Bos, directeur Energie – Autoriteit Consument & Markt

Seminar Toezicht in transitie 2015: politiek, beleid en toezicht: samenwerking en onafhankelijkheid Den Haag, 17 juni 2015

Dames en heren,

Hartelijk dank voor de uitnodiging om hier te mogen spreken. Ik ben nu 2 jaar directeur Energie bij de Autoriteit Consument & Markt. Daarvoor was ik bij OPTA werkzaam als afdelingsdirecteur, en lang daarvoor – ik had nog meer haar dat minder grijs was – was ik werkzaam bij Economische Zaken. Vandaag spreken we met elkaar over de onafhankelijke rol van de toezichthouder. En hoe die rol zich verhoudt tot de samenleving, de politiek en de beleidsverantwoordelijke departementen.

Autoriteit Consument en Markt

Ik wil om te beginnen kort iets vertellen over de ACM die twee jaar geleden werd opgericht. Voortgekomen uit de Consumentautoriteit, OPTA en NMa. Binnen Europa, en zelfs wereldwijd, zijn er niet veel landen die gekozen hebben om een marktautoriteit op te richten die zo breed is en die ook de consumentenbescherming omvat.

Onze missie is: het bevorderen van kansen en keuzes voor bedrijven en consumenten. Het creëren van mogelijkheden voor bedrijven om te concurreren; én de consument in staat stellen om keuzes te kunnen maken (empowerment). Dáár gaat het om.

Kernwaarden

Naast professionaliteit, zijn onafhankelijkheid en openheid de kernwaarden van ACM. Dat betekent dat we – van uit onze onafhankelijke rol – nadrukkelijk deel uit willen maken van het maatschappelijk debat. Daarbij willen we oog hebben voor de verschillende publieke belangen die spelen. ACM wil een bijdrage leveren, waar departementen, de Tweede Kamer, maatschappelijke organisaties en consumenten hun voordeel mee kunnen doen. Wij zien dat die bijdragen op allerlei verschillende wijzen gebruikt worden. En dat is op zichzelf prima. Bij het spoor hebben we gezien dat onze oproep tot onderzoek naar meer concurrentie op het spoor werd geframed als: ACM wil het hoofdrailnet ook aanbesteden. Wij zijn ons ervan bewust dat onze voorstellen of analyses soms niet passen in wat een bepaalde politieke partij wil. Toch is het juist dan belangrijk om die onafhankelijkheid te waarborgen.

Toezichtstijl

Zoals gezegd, wil ACM de verbinding met de maatschappij zoeken. We willen responsief zijn voor wat er in de maatschappij speelt, daarom willen we ook kijken hoe we publieke belangen in onze besluiten mee kunnen wegen. Die responsiviteit vindt u niet alleen terug in onze kernwaarden, maar ook in onze toezichtstijl. Daarbij staat de effectiviteit van ons handelen centraal. Waarbij we gedrag dat niet deugt, willen stoppen door bedrijven aan te pakken. Soms helpt het al om een norm overdragend gesprek te houden waardoor bijvoorbeeld voorwaarden worden aangepast. Soms is een last onder dwangsom nodig om de overtreding te beëindigen. Soms een boete om af te schrikken. Vanuit het belang van generieke preventie of wanneer we met een recidivist te maken hebben. Maar die boete is geen doel op zich.

Consument centraal

Bij ACM staat de consument centraal. Dat betekent dat we streven naar een consument die goed geïnformeerd is en op basis daarvan een keuze kan maken. Maar ook consumenten die weten hoe ze hun recht kunnen halen. Keuze is voor consumenten belangrijk. Die keuze is er alleen als concurrentie volop de ruimte krijgt. Daarom pakken we kartels aan. Afspraken over prijzen of het verdelen van de markt beperken concurrentie en dat is per definitie slecht voor de consument. Concurrentie daagt ten slotte ondernemers uit tot innovatie, bijvoorbeeld om te voldoen aan eisen van de consument, ook op het gebied van milieu en dierenwelzijn. Het bedrijfsleven weet zijn weg goed te vinden naar beleid en parlement. Voor de consument ligt dan anders. ACM moet vaak zelf de belangen van de consument inbrengen: consumenten vormen immers een diffuse groep, en hebben minder direct toegang tot de discussie.

Onafhankelijkheid

En dan het thema van vandaag: onafhankelijkheid. Die is voor een toezichthouder cruciaal. Waarom? Het gaat om de bescherming van publieke belangen die je niet wilt opofferen aan de politieke waan van de dag. Bijvoorbeeld: het publieke belang van vrije concurrentie om de beste prijskwaliteitsverhouding te bereiken door innovatie en toetredingskansen. Of de bescherming van de rechten van de consument. Daarom heeft de wetgever voor onafhankelijk toezicht gekozen. Daar komt bij dat in veel “oude” nutssectoren (energie, telecommunicatie, transport) de staat vaak aandeelhouder is of was. Ook dat was en is (voor de Europese wetgever) een 5 reden om een toezichthouder op afstand van beleid te zetten. ACM beschermt ook hier het publieke belang van bescherming van de consument door bedrijven met marktmacht te reguleren: we prikkelen ze tot efficiëntie om de tarieven zo laag mogelijk te houden. Uit deze voorbeelden leidt u hopelijk zelf al af dat ACM onafhankelijk is, maar niet neutraal. Wij werken vanuit de opdracht en missie die de wetgever ons heeft meegegeven. ACM is een (zogeheten klein) zelfstandig bestuursorgaan (ZBO). De onafhankelijkheid is daarmee wettelijk geborgd: de Minister kan niet in een individueel besluit van ACM interveniëren. Maar onafhankelijkheid gaat verder dan dat. Onafhankelijkheid is ook een houding.

Die onafhankelijkheid brengt trouwens ook verplichtingen voor ons mee: noblesse oblige! In de eerste plaats: we hoeven ons, gezien onze onafhankelijke rol, niet te verantwoorden bij de Minister over de besluiten die we nemen. Vaak wel bij de rechter. We verantwoorden aan het ministerie hoe we onze middelen besteden en hoe we werken. Verder geldt natuurlijk dat we het departement uitleggen wat we doen en waarom, welke keuzes we maken. In de tweede plaats: als we onafhankelijk zijn, moeten onze analyses, besluiten en oordelen ook van hoge kwaliteit zijn: gedragen door feiten en objectieve, onafhankelijke informatie. Dat stelt hoge eisen aan ons als toezichthouder, en aan onze professionaliteit van werken.

De relatie tussen toezichthouder en departement

Er is tussen ACM en de betrokken departementen op alle niveaus onderling contact: medewerkers, directeuren, en de politieke en ambtelijke top met ons bestuur. Samenwerken met behoud van ieders rol: het is soms een uitdaging. Bijvoorbeeld wanneer er verschil van inzicht is over de koers die de toezichthouder in een bepaald dossier vaart, wanneer die koers niet aansluit bij de politieke wind die er waait, of een Minister in de problemen kan brengen in de Tweede Kamer.

In de praktijk kan er ook wel eens discussie zijn over het grijze gebied tussen beleid en toezicht. Wat hoort bij wie? En regelmatig gaan beide partijen ergens over. Vanuit Europa krijgen we meestal wel richting over de vraag of iets in het beleid – bij de wetgever – wordt vastgelegd (bijvoorbeeld de kaders van tariefregulering) of dat de verantwoordelijkheid bij de toezichthouder wordt gelegd (bijvoorbeeld de invulling van de tariefregulering). Op detailniveau zijn de grenzen minder scherp: wat zijn die kaders? Wat is die invulling? Discussies hierover kosten soms veel energie: letterlijk. In zo’n geval kan het effectief zijn om tot afspraken te komen tussen departement en toezichthouder over wie waar in beginsel over gaat. Zo voorkom je steeds terugkerende discussies. Dat draagt bij aan een effectieve relatie.

Het instrument van een Uitvoerbaarheid- en Handhaafbaarheidstoets

De relatie tussen de toezichthouder en departement is altijd een relatie met uitdagingen. Aan de ene kant is ACM de onafhankelijke toezichthouder en handhaver van de wet. Aan de andere kant wil ACM als toezichthouder ook meedenken en input leveren aan nieuwe wetgeving, juist om die wetten later effectief te kunnen handhaven. Formeel is dat geregeld via het instrument van een Uitvoerbaarheid- en Handhaafbaarheidstoets (UHT) bij nieuwe, voorgenomen wetgeving. In die UHT kan de toezichthouder kritische noten kraken over punten in de nieuwe wet die opgelost moeten worden om goede handhaving mogelijk te maken. Een UHT gaat naar de Tweede Kamer op het moment dat de minister het bijbehorende wetsvoorstel naar de Kamer stuurt. Welke issues kunnen hier spelen? Ik noem er vier: In de eerste plaats: de timing, soms wordt een UHT in een laat stadium naar de Tweede Kamer verstuurd. ACM publiceert in principe zelf ook altijd de UHT. Zo kunnen Kamerleden en andere belanghebbenden ook kennis nemen van de kritische punten. In de tweede plaats, belangrijker: er kan discussie tussen toezichthouder en departement zijn waarover we ons wel en niet uitlaten in een UHT: het komt wel voor dat een departement een meer beperkte toets wil, terwijl het – juist vanuit de maatschappelijke rol die we willen spelen – nuttig kan zijn ook een visie te geven op de vraag hoe de nieuwe wetgeving past een bredere context van concurrentie, regulering of consumentenbescherming. In de derde plaats: het Ministerie van Economische Zaken heeft de afgelopen jaren gewerkt aan stroomlijning van de Elektriciteitswet en Gaswet. Onlangs zijn wetgevingsvoorstellen naar de Tweede Kamer gestuurd. Vanuit het belang van snelle totstandkoming van een Windpark op Zee, was er grote haast met de voorstellen gemoeid. Iets waar ACM veel begrip voor heeft, en waar wij ook graag aan mee willen werken, juist vanuit het publieke belang van een meer duurzame energievoorziening. Tegelijkertijd moet ACM die wet straks handhaven en dat vraagt om een wet die heel zorgvuldig is geformuleerd, qua definities en begrippen. Dat kan op gespannen voet staan met de gewenste snelheid. Wij willen een wet die goed handhaafbaar is, en voorkómen dat we door onduidelijkheden in de wetgeving steeds bij de rechter moeten staan. In dat spanningsveld pleit je als toezichthouder temeer voor zorgvuldige definities. In de vierde plaats: het zou heel logisch zijn dat een toezichthouder een vervolg UHT doet, wanneer bijvoorbeeld de Tweede Kamer een amendement doet in een wetsvoorstel of wanneer de Minister een aangepast wetsvoorstel naar de Kamer stuurt. Over die wijzigingen – vaak aanvullingen – wil je als toezichthouder óók iets kunnen zeggen.

De rol van de politiek

Als toezichthouder spelen we een rol in het politieke speelveld. Daar valt niet aan te ontkomen. Hoewel we onafhankelijke informatie bieden – via besluiten, marktanalyses, adviezen en dergelijke – gebruikt de één die informatie ter ondersteuning van het ene standpunt, en de ander diezelfde informatie voor het tegenovergestelde standpunt. Zo gaat het soms in de politiek. Ons besluit over de Nederlandse Spoorwegen dat twee weken geleden openbaar werd, leidde voor de één tot de conclusie dat marktwerking op het spoor moet worden afgeschaft en voor de ander dat er juist meer marktwerking moet komen, want zie: bij KPN is het ook gelukt. Overigens is het dan ook heel goed dat je slechts toezichthouder bent en dat het maken van beleid bij de politiek ligt. Wij kunnen 10 feiten aandragen (die zijn niet altijd prettig), we kunnen opties geven, scenario’s en dilemma’s schetsen. Maar wat de politiek daarmee doet, is uiteindelijk hun zaak. Zo hoort het ook. Het is overigens dezelfde politiek die je geweldig vindt als je met een besluit of advies komt dat bij hun politieke standpunten past, maar ook de politiek die je neersabelt wanneer je niet in hun straatje past. Ons onderzoek naar de kolencentrales en duurzame kippen viel niet altijd in goede aarde. ACM toetste echter aan de mogelijkheden van de Mededingingswet. En die gaf uiteindelijk in beide gevallen geen ruimte om gezamenlijk afspraken te maken over productiebeperking. Als toezichthouder leggen we de bal dan terug bij de Minister of Staatssecretaris die wellicht gehoopt hadden dat jij hun probleem zou oplossen.

Afsluitend: effectieve samenwerking tussen toezichthouder en departement

Ik heb een aantal voorbeelden gegeven van situaties die dagelijks kunnen voorkomen. De ene keer met Economische Zaken, de andere keer met Infrastructuur en Milieu of met Volksgezondheid. Centraal voor mij staat de vraag hoe we met elkaar de samenwerking vorm geven: respect voor elkaars rollen en verantwoordelijkheden is daarbij het kernwoord. Om te beginnen: vaak zitten een departement en een toezichthouder op dezelfde lijn. Toezichthouder en departement werken immers aan dezelfde doelen: marktwerking, betaalbaarheid, voorzieningszekerheid. Bij energietoezicht zie ik dat sterk terugkomen bij de totstandkoming van Europese energiemarkten: onze rollen zijn complementair. Dat wil niet zeggen dat het nooit schuurt. Mijn bijdrage heeft dat – hoop ik – duidelijk gemaakt. Het gaat in een effectieve relatie (zoals in alle relaties) in de eerste plaats om de dialoog, het gesprek. Elkaar begrijpen. Begrijpen dat de politieke dynamiek en hectiek een andere werkelijkheid zijn dan de stabiele realiteit en continuïteit van een toezichthouder. Begrijpen dat politieke afwegingen (compromissen) in iets anders kunnen resulteren dan een feitenanalyse van een toezichthouder. Bij begrip hoort ook dat je elkaar tijdig informeert over posities en standpunten. Een toezichthouder moet een departement – en de Minister – niet voor verrassingen stellen. En omgekeerd. Een tweede belangrijke les is – als dat nodig is – om te erkennen dat je er anders in zit. Dat is een manier om respectvol met elkaar om te gaan. Agree to disagree, komt dan nog wel eens voorbij. Toch merk ik in de praktijk dat je probeert er alles aan te doen om er uit te komen. En dat vind ik goed, juist omdat we in de praktijk aan dezelfde doelen werken. 12 In de derde plaats gaat het er in een werkrelatie om dat je steeds terugkerende discussies wilt voorkómen. Het kan, als gezegd, soms effectief zijn om in de grijze gebieden, waar de grens tussen beleid en toezicht vaag is, met elkaar het gesprek aan te gaan om te proberen het eens te worden over de vraag wie in beginsel waar over gaat. Dat geeft helderheid en vergroot de effectiviteit. Respect betekent ten slotte – naast erkenning van en sensitiviteit voor elkaars rollen en verantwoordelijkheden – ook respect voor het feit dat de inhoudelijke expertise op een departement en bij een toezichthouder van een andere orde zijn. Als toezichthouder voor energie of telecommunicatie hebben we veel specialisten in huis die tot in detail kunnen vertellen hoe een bepaalde beleidsmaatregel uitpakt. Ook dat vraagt om een respectvolle bejegening. Je kunt het beleidmakers niet kwalijk nemen dat ze geen telecomspecialist zijn. Je kunt het beleidmakers niet kwalijk nemen dat ze niet kunnen inschatten wat het precieze effect op de energiemarkt zal zijn. Daar zijn wij als toezichthouder juist voor. Anderen meenemen in dat verhaal – en waar nodig overtuigen – is een les die ook wij als toezichthouder hebben moeten leren (met vallen en opstaan): essentieel blijft daarom dat wij als toezichthouder communiceren over onze aanpak, onze keuzes, onze afwegingen en onze resultaten!

Dank voor uw aandacht.