Speech van Jens Arnbak op het congres ' De kabel in de 21e eeuw' 2001

Volledige speech van Arnbak over "toegang tot de kabel"

Beste dames en heren kabelaars en andere aanwezigen,

Vandaag, 21 maart, is het lentedag. En bij een nieuwe lente hoort, zoals u weet, een nieuw geluid. Bij OPTA is die regel van Herman Gorter al verbasterd tot: een nieuwe lente, een nieuw besluit. Want deze lente en de rest van het jaar zullen we weer veel besluiten moeten nemen, met name in geschillen als het om de kabel gaat. Maar daar kan ik vandaag natuurlijk niet op vooruit lopen.

Wat kunt u dan wel vandaag van mij verwachten? Ik heb dat even voor u op een rijtje gezet. Ik zal achtereenvolgens iets zeggen over de kabel als gewone netwerksector, de Europese ONPreview, het gisteren verschenen consultatiedocument van de NMa en OPTA over internetmarkten, het voorstel tot wijziging van de Telecommunicatiewet waar het de kabel betreft èn het prestatieniveau van monopolisten.

Ik zal vandaag overigens geen heel nieuw geluid laten horen. Ik bedoel: OPTA kijkt niet ineens heel anders tegen de kabelwereld aan sinds het vorige Kabelcongres. Vorig jaar hield ik onder meer een pleidooi voor meer concurrentie op de kabel. Kabelbedrijven, zet vrijwillig uw deuren open voor internet- en andere dienstenaanbieders die van uw netwerk gebruik willen maken. Dat was de kern van mijn betoog.

Aanvankelijk leek ik een roepende in de woestijn. Maar de Tweede Kamer denkt er sinds vorig jaar ook zo over. De opstelling van de Kamer was een gevolg van de toenemende problemen met internet via de kabel en het daarop volgende luide consumentenprotest. Daardoor raakte het vraagstuk over toegang tot de kabel in een stroomversnelling. Er ligt intussen zelfs een eerste ontwerp tot wijziging van het hoofdstuk uit de Telecommunicatiewet dat over de kabel gaat. Ik kom daar later op terug. En zolang die wet er nog niet is, worden kabelexploitanten voor de rechter gedaagd door teleurgestelde consumenten.

Ook in een ander verband heeft de kabelsector zware tegenwind. Ik doel op de algehele malaise in de ICT-sector, waar ook de Nederlandse kabelmaatschappijen last van hebben. Voor beleggers èn voor de ICT-sector zeker niet leuk, maar het had wel als positief gevolg dat ICT-bedrijven weer als goede schoenmakers zijn teruggekeerd bij hun leest. Ze zijn niet langer uitsluitend bezig met het overnemen van elkaar, gefinancierd door tijdelijke koersstijgingen, maar concentreren zich weer meer op hun primaire doelstellingen.

Zo kondigde UPC eind vorig jaar aan samen met Cisco in internettelefonie te stappen. Een goede zaak. Te meer daar het de bedoeling is, als ik de berichten in de kranten daarover mag geloven, dat UPC en Cisco het webtelefonienet willen bouwen op het bestaande kabelnet van UPC. Ik hoop dan ook dat het niet bij woorden blijft, maar dat de daden snel volgen. Want de kabel is – en dat heb ik al vaker betoogd – natuurlijk een uitstekend alternatief voor het kopernetwerk van KPN.

Ik ben mij ervan bewust dat ik daarmee weer mijn stokpaardje bestijg. OPTA is, ik zeg het tòch nog maar eens, voor meer concurrentie op de kabel en met name ook voor meer concurrentie tussen de diverse infrastructuren. Nu zijn liberalisering en privatisering, twee onontbeerlijke randvoorwaarden bij concurrentie, begrippen die het afgelopen jaar nogal onder vuur hebben gelegen, vaak omdat de regelgeving of het toezicht niet deugde. Dat had onder meer tot gevolg dat de positieve effecten die verantwoorde liberalisering wel degelijk met zich meebrengt – meer keuze voor consumenten, een betere prijs-prestatieverhouding – daarbij uit het oog werden verloren.

Ik wil u in dat verband een paar cijfers tonen uit de telecomsector. Die heb ik gehaald uit de binnenkort te verschijnen marktmonitor van OPTA. Daaruit blijkt dat zelfs de kleine consument profijt trekt van de toegenomen concurrentie in de vorm van een breed aanbod aan diensten en dienstenaanbieders en dalende prijzen. U begrijpt dat wat voor de telefoonmarkt geldt, wat OPTA betreft ook voor de kabelmarkt zou moeten gelden.

Dames en heren,

De kabelsector is een gewone netwerksector, maar wel eentje met een bijzondere complexiteit. Er zijn ten eerste heel grote en ook heel kleine kabelbedrijven. Ten tweede: er zijn vaak conflicterende eisen tussen enerzijds de geldende wet- en regelgeving en anderzijds de contractuele en financië le verplichtingen die sommige kabelbedrijven zijn aangegaan bij de koop van hun netwerken van gemeenten. Bijvoorbeeld de verplichtingen rond de door te geven programma’s en de consumententarieven. Ten derde bestaan er onopgeloste dilemma’s rondom de toegangsregels, het must carry-pakket en het advies van de Programmaraad over het standaardpakket. Deze dilemma’s staan een effectieve ontbundeling tussen netwerk en diensten in de weg.

Ik wil in dit verband even stilstaan bij een artikel in het blad Mediaforum van deze maand naar aanleiding van het OPTA-besluit in het geschil tussen MCM Castel (oftewel Essent) en tv-zender Muzzik. OPTA verplichtte Essent onder meer om Muzzik op te nemen in het standaardpakket. Volgens de schrijfster van het artikel blijkt hieruit dat er een spanningsveld bestaat tussen de wettelijke taken van OPTA en die van het Commissariaat voor de Media.

Het is onmiskenbaar, dames en heren, dat kabelbedrijven op dit moment te maken hebben met wetten en wensen die elkaar soms bijten. De kabel is onderwerp van mediapolitiek als doorgeefluik van tv- en radioprogramma’s, de kabel is blootgesteld aan industriepolitiek rondom digitale omroep èn de kabel is onderwerp van telecomregelgeving als het gaat om telefoon- en internetdiensten. De verschillende toezichthouders op deze terreinen zijn geen wetgevers en blijven daar dus buiten, maar worstelen er wèl mee. Er is dus een grote diversiteit aan toepassingsmogelijkheden voor de kabel. Daarom is er, ook vanwege de ontwikkelingsfase waarin bepaalde diensten zich bevinden, een ruim wettelijk toezichtsinstrumentarium nodig om tot de gewenste marktwerking te komen in verschillende omstandigheden.

Naar aanleiding van het OPTA-besluit in de Essent-Muzzikzaak ontstond ook op een ander punt de nodige commotie. Het feit dat Essent aan Muzzik een vergoeding moet betalen voor doorgifte, was voor de Vecai aanleiding om alarm te slaan. Volgens de Vecai zou dit OPTA-besluit leiden tot een flinke verhoging van het abonnementstarief. Met tientallen procenten maar liefst, want andere commercië le zenders zouden dan ook geld gaan eisen voor het doorgeven van hun programma’s.

Wat OPTA met haar uitspraak in dit geschil verlangde was helderheid vóóraf over de toegangsvoorwaarden die Essent hanteert. Er mag geen misverstand of willekeur bestaan over de vraag wanneer een dominante kabelexploitant wel betaalt voor programma’s en wanneer niet. Dit betekent dus niet dat voortaan automatisch alle zenders hun hand kunnen ophouden bij kabelbedrijven als zij hun programma willen laten doorgeven. Van exploderende kabeltarieven, zoals in sommige kranten stond, zal dus geen sprake zijn. Althans niet als gevolg van de uitspraak van OPTA.

Maar nu weer terug naar de regelgeving. U weet ongetwijfeld dat er in Europees verband wordt gewerkt aan herziening van de telecomregelgeving, de zogeheten ONP-review. Die nieuwe regels zijn straks van toepassing op de hele Europese communicatiesector, dus zonder meer ook de Nederlandse kabel. Vanuit de kabelwereld hoor ik vaak: ONP voor de kabel is ongewenst, laat de markt het zelf uitzoeken.

Zo’n ‘laissez faire’-houding voor kabel zou betekenen dat een netwerkaanbieder zelf kan bepalen wie toegang tot zijn netwerk krijgt. Een kabelexploitant die een dominante speler of zelfs een monopolist is op een belangrijke markt, zoals die voor omroepprogramma’s, zou op die manier zijn machtspositie nog verder kunnen uitbouwen ten koste van de concurrentie. Laissez faire is in deze sector zoiets als: er is een put en die laten we gewoon open. Als daar per ongeluk een kalf inloopt is dat zijn eigen stomme schuld.

Het toepassen van uitsluitend de mededingingsregels werkt hier niet. Die gaan ervan uit dat de kans dat er een kalf in de put loopt klein is. Gebeurt dat toch, dan is dat vroeg genoeg om de put alsnog te dempen. Letterlijk wordt in de Mededingingswet gesproken over instandhouding van concurrentie, maar er is in de kabelsector nog niets om in stand te houden. De concurrentie moet daar feitelijk nog beginnen! Met sectorspecifieke regels, zoals de nieuwe ONP-richtlijnen, demp je de put voordat het kalf is verdronken.

Voor de kabelsector moeten, kortom, dezelfde beschermings- en toegangsprincipes vooraf gelden als in de rest van de telecombranche. Ik wil daar nog wel bij benadrukken dat de ONPregels uitgaan van redelijke toegangsvoorwaarden. Het beeld dat dit altijd gelijk staat aan een eis tot schrale kostengeorië nteerde tarieven klopt niet. Vaak is de non-discriminatie-eis genoeg. In het verleden gedane investeringen in het netwerk mogen tot op zekere hoogte wel degelijk worden meegerekend. Daarentegen kan er geen sprake zijn van voorfinanciering van investeringen in de toekomst, of van vergoeding van exorbitante winstverwachtingen uit het verleden.

Maar, zoals ik vorig jaar ook al zei, om de ONP-principes toe te kunnen passen op de kabelsector moet eerst worden vastgesteld welke positie kabelmaatschappijen hebben op de verschillende markten. Ik onderscheidde toen drie markten: de omroepmarkt, de telefoonmarkt en de markt voor internetdiensten. Ik beperk mij nu even tot de laatste. U weet vermoedelijk nog niet dat OPTA samen met de NMa een consultatiedocument heeft opgesteld over internetmarkten. Dit document is gisteren verschenen.

In dit stuk wordt een eerste aanzet gegeven tot het definiëren en in kaart brengen van de internettoegangsmarkten in Nederland. Ik noem u een paar voorlopige standpunten uit het consultatiedocument. Ik zeg bewust: voorlopige standpunten, omdat marktpartijen met nadruk worden verzocht hierop te reageren.

Volgens OPTA en NMa is er een markt is voor internetdiensten – dat wil zeggen retaildiensten die de internetaanbieder levert aan de consument – èn een markt voor toegangsdiensten, oftewel de wholesalediensten die de netwerkexploitant levert aan internetaanbieders. Daarnaast wordt er voorlopig vanuit gegaan dat er sprake is van aparte productmarkten voor smalband- èn breedbandinternettoegang. Smalband wil in dit geval zeggen: tot 128 kilobit per seconde, gebaseerd op maximaal twee ISDN-kanalen. Breedband is alles wat sneller is.

Het consultatiedocument geeft nog geen antwoord op de vraag of er sprake is van één relevante markt voor breedband internettoegangsdiensten of dat je moet spreken van afzonderlijke markten per netwerk. Bij het beantwoorden van die vraag speelt onder meer de vraag in hoeverre verschillen tussen ADSL en kabel bepalend zijn voor het consumentengedrag. Bij ADSL heb je namelijk als consument in principe geen last van medegebruikers, bij de kabel vaak wèl. Verder weten we nog niet of we onderscheid moeten maken tussen nationale en regionale markten. We hopen dat we mede op basis van uw reacties op het consultatiedocument die vragen wel kunnen beantwoorden.

Dames en heren,

Ik had aan het begin van mijn verhaal toegezegd terug te komen op het wijzigingsvoorstel van de Telecommunicatiewet. Bedoeling van de wetswijziging is het stimuleren en versterken van effectieve dienstenconcurrentie op kabelnetwerken. Dat geeft niet alleen een impuls aan efficië nte en innovatieve bedrijfsvoering, maar bevordert ook de keuzevrijheid van de consument.

In de wetswijziging worden, op verzoek van de Tweede Kamer en vooruitlopend op de Europese ONP-Review, een aantal nieuwe elementen in de Telecommunicatiewet geïntroduceerd. Met name als het gaat om het vaststellen van de relevante markten en het bepalen van machtsposities van partijen, wordt afgeweken van het conventionele voorgeprogrammeerde ONP-regime zoals dat nu voor het telefoonnet geldt. Deze keuze leidt dus tot een hybride systeem. Nederland zou, wat betreft de wijze van regulering van kabeltoegang, een koppositie innemen binnen Europa. Gezien de op handen zijnde ONP-Review en de positie van kabelmaatschappijen als dominante spelers op de Nederlandse markt is deze versnelde modernisering van de regulering echter terecht.

OPTA zou aanbieders van omroepnetwerken, net als telecombedrijven, dan kunnen aanwijzen als aanbieders die op grond van hun machtspositie in staat zijn de mededinging te beïnvloeden, lees: beperken. Op basis van een dergelijke aanwijzing kunnen bedrijven verplichtingen opgelegd krijgen die tot doel hebben de concurrentie te bevorderen. Bij verplichtingen moet u bijvoorbeeld denken aan het verlenen van niet-discriminerende toegang op basis van een redelijk verzoek. Al naar gelang de ernst van de concurrentiesituatie op de markt kunnen daar nog de extra verplichtingen tot het hanteren van kostengeoriënteerde tarieven, boekhoudkundige scheiding en dergelijke bijkomen.

In de discussie over het toezicht op de kabelmarkt heeft het idee van de bescherming van beginnende markten een belangrijke rol gespeeld. OPTA onderkent dit belang. Een beginnende markt moet niet bij voorbaat door overregulering de kans worden ontnomen zich te ontwikkelen. Maar het moet ook niet zo zijn dat er op zo’n markt bedrijven zijn met dusdanige voorsprongen, bijvoorbeeld een eigen netwerk, dat het afzien van elke interventie de concurrentie-ontwikkeling op deze markt bij voorbaat in de kiem zou smoren.

‘First-mover advantages’ op nieuwe markten zijn niet alleen weggelegd voor de monopolisten op oude markten. Onlangs is dit principe in het zogeheten FRIACO-besluit van OPTA over internettoegang zonder tikken in het geschil tussen Worldcom en KPN bevestigd door de rechter.

Er spelen hierbij wel enkele belangrijke vragen. Eén van die vragen is: welke verplichtingen heeft de netwerkbeheerder als het gaat om het reserveren van capaciteit voor toekomstige toegang van andere partijen? Het antwoord op deze vraag is des te meer van belang als de kabelexploitant het investeringsargument aandraagt om vervolgens de kabel uitsluitend vol te laten lopen met zijn eigen programma-aanbod of andere diensten. Dit kan leiden tot gebrek aan capaciteit op zijn net. Ik vind dat OPTA in dergelijke gevallen het beroep op capaciteitsgebrek door de net-exploitant moet kunnen toetsen. Hierdoor wordt voorkomen dat bijvoorbeeld een kabelexploitant zich ten onrechte beroept op het capaciteitsargument.

Als een kabelexploitant toch zegt: vol is vol, en op basis daarvan weigert anderen toe te laten op zijn netwerk, dan zou hij OPTA eigenlijk moeten laten weten hoe de beschikbare capaciteit in zijn netwerk is verdeeld over de verschillende diensten. Bij die diensten moet u denken aan de doorgifte van programma’s, eigen betaal tv-activiteiten, telefonie, internet, mogelijke andere diensten en reserveringen.

Over weigeringen gesproken: volgens het wetsvoorstel is een dreigende verhoging van het abonnementstarief wel een valide reden voor de programmaraad negatief te adviseren over doorgifte van een programma. De programmaraad treedt dan op als vertegenwoordiger van de consument op het gebied van de doorgiftevergoeding. Dit voorstel onderschrijf ik, omdat daarmee een meer normale aanbieder/afnemer- relatie wordt nagebootst.

Het is dan ook gewenst dat het wetsvoorstel klip en klaar regelt in welke gevallen OPTA het advies van de programmaraad moet accepteren, dan wel mag of zelfs moét toetsen. Hetzelfde geldt mutatis mutandis voor contractuele verplichtingen aan bijvoorbeeld gemeentes, die bij de verkoop van hun kabelnet voorwaarden hebben gesteld aan het te bieden programmapakket.

Dames en heren,

Als allerlaatste wil ik nog even stilstaan bij een aspect dat huidige en nieuwe wetgeving niét regelt: het prestatieniveau van monopolisten en ex-monopolisten. Ook kabelexploitanten zijn, zij het op regionaal niveau, nu nog monopolisten als het gaat om het doorgeven van veel radio- en tv-programma’s. OPTA ziet dat monopolisten de klanten niet altijd even goed bedienen. De kwaliteit van de geleverde diensten houdt soms niet over en klanten krijgen dikwijls niet de diensten waar ze om vragen of moeten er soms lang op wachten. Toezicht op dit gebied kan echter niet zonder regelgeving. Die is nodig zolang de consument geen of nog geen keuze heeft.

Er valt dus wel iets te zeggen voor stevige prestatieprikkels voor monopolisten. Hun klanten hebben immers geen keus uit andere aanbieders. Denk bijvoorbeeld aan de brievenpost. Of, om dichter bij huis te blijven, het programmapakket. Monopolisten moeten niet eigenmachtig kunnen bepalen wat hun klanten willen, wat hun diensten kosten, wat het kwaliteitsniveau van die diensten moet zijn en wie er toegang heeft tot hun netwerken. Ook monopolisten moeten gewoon goed presteren alsof de tucht van de markt al heerst. Het antwoord op de vraag wie dat moet controleren totdat er concurrentie is lijkt mij duidelijk. Als je daarvoor een toezichthouder hebt, waarom zou je hem daar dan niet voor gebruiken?